El Consejo de Ministros aprueba el calculo del periodo medio de pago y el procedimiento de retención de la financiación del Estado para pago a proveedores.

 

 Texto de la pagina
 http://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2014/refc20140725.aspx#PagoProveedores

El Consejo de Ministros ha aprobado un Real Decreto por el que se desarrolla la metodología del calculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, del 27 de abril de 2002.

  • Los proveedores podrán conocer cuánto tarda cada Administración en pagar sus facturas.
  • En octubre comenzará a publicarse el Período Medio con la nueva metodología homogénea.
  • Los días pendientes de pago empezarán a contar desde los treinta días posteriores a la fecha de entrada de la factura en el registro o desde la fecha de aprobación de la certificación mensual de obra.
  • El incumplimiento reiterado del plazo máximo de pago a proveedores podrá conllevar la retención de recursos del sistema de financiación y el pago directo por el Gobierno a los proveedores de Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Este Real Decreto, por tanto, da cumplimiento a lo que establece la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, tras la reforma operada por la Ley Orgánica de Control de la Deuda Comercial en el Sector Público, que introduce el concepto del período medio de pago (PMP), como expresión del volumen de la deuda comercial, y establece la obligación de que todas las Administraciones Públicas lo apliquen y lo hagan público.

El objetivo principal es contribuir a erradicar la morosidad de las Administraciones Públicas y controlar su deuda comercial, evitando la acumulación de retrasos en el pago de facturas a los proveedores.

La primera publicación mensual de la información prevista en este Real Decreto tendrá lugar en el mes de octubre de 2014, referida a los datos del mes de septiembre de 2014, y la primera publicación trimestral será en el mes de octubre de 2014, referida al trimestre anterior.

Características del cálculo del período medio de pago

Se regula una metodología común, para que todas las Administraciones calculen y publiquen su PMP de igual forma, siendo así homogéneo y comparable. Se parte de un indicador global que refleje, tanto el tiempo que las Administraciones Públicas tardan en hacer sus pagos, como su pendiente de pago acumulado. Además, al incluir todo el proceso de la factura desde su entrada en el registro, desincentiva el retraso en el proceso de tramitación del expediente de reconocimiento de la obligación y pago.

Se ha seguido un criterio económico que consiste en calcular el PMP, entendiendo como número de días de pago los transcurridos desde los treinta días posteriores a la fecha de entrada de la factura en el registro o la fecha de aprobación de la certificación mensual de obra, según corresponda, hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.

Las facturas que entran en el cálculo serán las expedidas después del 1 de enero de 2014, que constarán en el registro contable de facturas.

La periodicidad del cálculo y publicación del PMP será mensual, excepto para determinadas entidades locales, las pequeñas no incluidas en el modelo de cesión de tributos, en las que el cálculo será trimestral. En el ámbito de la Administración General del Estado corresponderá a la Intervención General de la Administración del Estado el cálculo del PMP y la publicación se realizará a través de la Central de Información Económico-Financiera de las Administraciones Públicas.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas realizará el seguimiento del PMP publicado por las Comunidades Autónomas para detectar posibles incumplimientos en la aplicación de la metodología y la publicación de los datos, y formulará requerimientos a las Comunidades Autónomas que incumplan la obligación de remitir la información.

Retenciones de la financiación para pagar a proveedores

Según la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el incumplimiento del plazo máximo de pago a proveedores, en última instancia, podrá conllevar la retención de los recursos del sistema de financiación y el pago directo por la Administración General del Estado a los proveedores de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

El procedimiento consta de las siguientes fases principales: el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas comunicará a la Comunidad Autónoma o Entidad Local el inicio del procedimiento de retención y solicitará la información para cuantificar y determinar la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a sus recursos. Posteriormente, el Ministerio notificará el importe que será objeto de retención o deducción. La Comunidad Autónoma o Entidad Local, asimismo, remitirá la relación de facturas que conforman la propuesta de pago, cuya suma alcance el importe objeto de retención comunicado.

Para la selección de facturas, el criterio será la prioridad de pago a la obligación pendiente más antigua. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas pagará directamente las facturas, con la consiguiente extinción de la deuda contraída por la Comunidad Autónoma o Entidad Local con dicho proveedor por el importe satisfecho. En todo caso, todos los intereses de demora y gastos que se devenguen, conforme a la normativa aplicable, serán abonados por la Comunidad Autónoma o la Entidad Local, según correspondan.

Los pagos que realice directamente el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas no supondrán mayor gasto para la Administración General del Estado, ya que se sufragarán con cargo a recursos del sistema de financiación que corresponda. Tampoco para las Comunidades Autónomas y Entidades Locales habrá impacto presupuestario, porque los importes que, en su caso, se retengan, se destinarán a pagos que la Administración correspondiente ya tendría que haber efectuado a sus proveedores.

Balance de los mecanismos de financiación de pago a proveedores

Con la aprobación hoy del Real Decreto se culminan el conjunto de disposiciones normativas que conforman el plan para erradicar la morosidad comercial de las administraciones públicas, el cual ha contado, como uno de sus principales instrumentos, con el conjunto de mecanismos de pago a proveedores habilitados a favor de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

A través del Fondo de Pago a Proveedores se han abonado a proveedores de Comunidades Autónomas y Entidades Locales un importe de 41.815 millones de euros entre 2012 y 2014, de los cuales 30.219 millones de euros se destinaron a proveedores de las Comunidades Autónomas y el resto, 11.596 millones de euros, a proveedores de Entidades Locales. Por su parte, a través del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), también se han hecho efectivos pagos a proveedores por 13.316 millones de euros en los ejercicios 2012 y 2013, a los que hay que sumar los importes abonados hasta el mes de junio del ejercicio 2014 por cuantía de 5.050 millones de euros, destinados exclusivamente a proveedores.

En su conjunto, los proveedores han percibido hasta el momento por estos mecanismos más de sesenta mil millones de euros, lo cual ha permitido reducir considerablemente los periodos de pago a proveedores y el stock de deuda comercial. Destaca, en este sentido, la reducción de, aproximadamente, el 70 por 100 de la deuda comercial autonómica desde el 1 de enero de 2012.

La modificación de las condiciones financieras del Plan de Pago a Proveedores

El pasado 24 de abril la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos adoptó un acuerdo para llevar a cabo la flexibilización de las condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento suscritas por las entidades locales en el marco de la primera fase del mecanismo de pago a proveedores regulado mediante el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, tal y como aparecía en la nota de prensa del pasado 8 de mayo elaborada al respecto por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Con esa nota de prensa tuvimos conocimiento de las medidas tendentes a modificar las condiciones de los préstamos suscritos en aplicación del mecanismo para el pago a proveedores, a las que se podrían acoger las Entidades Locales y que consistían en lo siguiente:

  1. Posibilidad de ampliar el periodo de carencia en un año más, es decir, se pasaría de los 2 años iniciales a un total de 3, eso sí manteniendo el periodo de amortización en los 10 años estipulados inicialmente, y pudiendo obtener una reducción calificada como “intermedia” del tipo de interés en unos 131 puntos básicos, a la cual se descontaría el posible coste de la intermediación bancaria por cambio de operativa y contratos.
  2. Obtención de una reducción calificada como “máxima” del tipo de interés en unos 140 puntos básicos, si bien se mantendrían los actuales periodos de amortización y de carencia.
  3. Por último aquellas entidades locales con una situación financiera negativa y de endeudamiento elevado con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, podrían ampliar el período de amortización de 10 a 20 años y el plazo de carencia de 2 a 4 años. También podrían beneficiarse de una reducción del tipo de interés de unos 41 puntos básicos, a la cual también se le descontaría el posible coste de la intermediación bancaria por cambio de operativa y contratos.

En el Boletín Oficial del Estado de 14 de mayo ha aparecido publicada la Resolución de 13 de mayo de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, que ha confirmado los extremos anticipados en la nota de prensa del 8 de mayo, indicando además que el contenido del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, al que se ha hecho referencia al inicio de esta entrada, se publicará posteriormente mediante Orden de la Vicepresidenta del Gobierno. En cuanto a la parte dispositiva de la citada resolución establece lo siguiente:

- La relación de municipios con situación financiera negativa para poder acogerse a la ampliación del periodo de amortización a 20 años, es objeto de publicación en la Oficina Virtual de Coordinación Financiera con las Entidades Locales (en adelante la Oficina Virtual), pudiendo consultar los municipios su inclusión en dicho listado usando la identificación de usuario que tienen asignado en dicha oficina para la remisión de la información financiera.

- Por otra parte los municipios que quieran acogerse a esa medida de ampliación del periodo de amortización, dispondrán hasta el 14 de junio (un mes desde la publicación de la citada resolución) para remitir la solicitud y los planes de ajuste que incorporen las condiciones exigidas para ello.

-  Por último se comunica la apertura de la aplicación informática que permita la presentación vía telemática de las solicitudes y documentos de las Entidades Locales que pretendan acogerse a las distintas medidas contempladas en el citado acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

A pesar del último apartado de la citada resolución que hemos señalado, lo único que se encuentra disponible en la Oficina Virtual desde el 14 de mayo es el acceso a la relación de entidades que pueden ser beneficiarias de las nuevas condiciones financieras del mecanismo de financiación para el pago a proveedores, sin que se encuentre disponible aún la aplicación informática a la que se hacía referencia en la resolución.

Las entidades que accedan a dicha relación encontrarán un cuadro explicativo sobre las condiciones que se exigirán y el procedimiento a llevar a cabo para acudir a las medidas a las que se han hecho referencia. A este respecto hay que distinguir entre las condiciones generales, que son comunes para acogerse a cualquiera de las medidas contempladas en la resolución de 13 de mayo, y las condiciones adicionales a las anteriores, que son distintas según la tipología de la medida a la que la entidad local decida acogerse.

Las condiciones generales expresadas en el cuadro explicativo incluido en la Oficina Virtual son las siguientes:

  1. Adhesión automática al Punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado de acuerdo con lo previsto en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público.
  2. Adhesión automática a la plataforma Emprende en 3 prevista en el Acuerdo del Consejo de Ministros para impulsar y agilizar los trámites para el inicio de la actividad empresarial de 24 de mayo de 2013.
  3. Proceder a la sustitución inmediata de, al menos, un 30% de las vigentes autorizaciones y licencias de inicio de actividad económica por declaraciones responsables, de acuerdo con lo previsto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y elaborar un informe de evaluación de las normas de la entidad local que deben modificarse por resultar incompatibles con la citada ley.

En relación con el apartado primero relativo al impulso de la factura electrónica hemos de recordar que el artículo 6 de la citada Ley 25/2013 establece la obligatoriedad de que las Entidades Locales dispongan de un punto general de entrada de facturas electrónicas, pudiendo adherirse a la utilización del punto general de entrada de facturas electrónicas que proporcione su Diputación, Comunidad Autónoma o el Estado.

Por otra parte la disposición adicional quinta, de esa misma ley señala que la adhesión al punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado se realizará por medios telemáticos a través del portal electrónico establecido al efecto en el citado punto por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Así mismo hay que recordar que de conformidad con la disposición final octava de la citada Ley 25/2013, la obligación de presentación de facturas electrónicas en la Administración Pública entrarán en vigor a partir del próximo 15 d enero de 2015.

En lo que respecta a la plataforma Emprende en 3 debemos recordar que se trata de una iniciativa del Gobierno de España, en colaboración con el resto de administraciones públicas, que tiene como finalidad que se puedan crear empresas a través de Internet, buscando también agilizar los trámites con las Entidades Locales mediante la presentación electrónica de declaraciones responsables.

Sobre la sustitución de un porcentaje de las licencias de inicio de actividad por declaraciones responsables, entendemos que vendrá referido a las que se encuentren en tramitación y no a las vigentes, tal y como señala el cuadro explicativo del Ministerio, sin que quede definido que critería se aplicaría para seleccionar el mínimo del 30 % de licencias al que se hace referencia.

En cuanto a las condiciones adicionales contempladas en el cuadro explicativo de la Oficina Virtual, nos encontramos con las siguientes:

1. Condiciones para la ampliación del período de carencia en dos años y el período de amortización a 20 años con una reducción “mínima” del diferencial aplicable sobre el Euribor a 3 meses.

Debemos recordar que a esta clase de medidas sólo podrán acudir aquellas entidades locales que así se lo haya indicado expresamente al consultar la Oficina Virtual, es decir, aquellas que a juicio de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local se encuentren en una situación más negativa. Las condiciones para acceder a esta medida pasan por:

-  Reducir el 5% de los gastos de funcionamiento en el ejercicio inmediato siguiente, y congelación en los dos ejercicios siguientes.

-  Que en el cuarto año desde la aprobación del nuevo plan de ajuste revisado los servicios públicos que presten se autofinancien con tasas y precios públicos.

-  Aprobar sólo medidas que determinen un incremento del importe global de las cuotas de cada tributo.

-  Sólo podrán reconocer los beneficios fiscales establecidos con carácter obligatorio por las leyes estatales y, en cuanto a los potestativos, sólo podrán aplicar los que estén justificados por motivos sociales.

- Aplicación de los coeficientes previstos en el apartado 2 del artículo 32 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, cuando se trate de municipios que hayan sido objeto de un procedimiento de valoración colectiva de carácter general para los bienes inmuebles urbanos como  consecuencia de una ponencia de valores total aprobada con anterioridad al año 2003, o aprobar, para cada año, tipos de gravamen en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de modo que, en cualquier caso, se garantice el mantenimiento del importe global de la cuota íntegra del ejercicio anterior.

- Si además la Entidad Local tuviese impagos con el FFPP y no se encuentra adherido a las medidas que se incluyeron en el Título II del Real Decreto-ley 8/2013, dicha entidad deberá abrir una cuenta bancaria de uso restringido para atender deudas con acreedores públicos y vencimientos de deuda financiera, incluidos los de la operación de endeudamiento con cargo al FFPP. A esta cuenta bancaria se transferiría su participación en tributos del Estado.

2. Condiciones para la ampliación del período de carencia en un año, pero no la del período de amortización, con una reducción intermedia del diferencial aplicable sobre Euribor a 3 meses, o bien para la reducción máxima del diferencial aplicable sobre el Euribor a 3 meses.

 Para acogerse a cualquiera de estas dos medidas se exigen únicamente la aprobación de las condiciones generales anteriormente detalladas.

Por último el procedimiento establecido en el cuadro explicativo del Ministerio es idéntico para todas las categorías de medidas establecidas:

- En primer lugar deberá realizarse una comunicación telemática por parte del interventor, o secretario-interventor en su caso, indicando si se acogen o no a las medidas, junto con el acuerdo adoptado al respecto por el órgano competente.

- Una vez realizada esa primera comunicación habrá una segunda por parte también del interventor o secretario-interventor, indicando la aceptación de las condiciones y el compromiso de la Corporación de adoptar las medidas siguientes:

  • Remisión de copia de haber suscrito el acto de adhesión a la plataforma Emprende en 3.
  • Remisión de lista de las licencias o autorizaciones de inicio de actividad económica que se sustituirán por declaraciones responsables.
  • Remisión de compromiso de adhesión automática al Punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado desde el día siguiente al de la aprobación de la Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el punto general de entrada de facturas electrónicas.

- En último lugar se deberá realizar una remisión telemática de un nuevo plan de ajuste aprobado, o confirmación del existente, conteniendo la condicionalidad exigida por el Acuerdo y la proyección de medidas comprometidas. El Ministerio de Hacienda comunicará valoración del plan de ajuste, o en su defecto operará el silencio positivo. En el caso de las entidades que se quieran acoger a la ampliación del periodo de amortización a 20 años, es obligatoria la realización de un nuevo plan de ajuste y esperar a la comunicación del Ministerio de Hacienda sobre su valoración.

Los tribunales no deben utilizarse como instancias políticas (I): la capacidad procesal en la jurisdicción penal

El art. 125 de la Constitución Española, piedra angular de la participación en la Administración de Justicia para los ciudadanos, establece que éstos podrán ejercer la acción popular en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine. En parecidos términos se pronuncia el art. 101 de la LeCrim, al establecer que la acción penal es pública y que todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley. Al amparo de este precepto legal, los grupos políticos, a menudo, trasladan la discusión política propia de las instituciones representativas a los tribunales. Sin embargo, este proceder tan impropio como extendido actualmente, no viene respaldado por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

En este entrada, haremos un repaso de cuáles son los motivos que conducen a nuestros tribunales a rechazar la personación de los grupos políticos y de las propias administraciones públicas en las causas penales, ya sea como acusación popular o como acusación particular – art. 110 LeCrim-.

Con carácter previo, tenemos que tener claro que los grupos parlamentarios y los grupos municipales, aunque ejercitan funciones públicas, no ostentan personalidad jurídica. En concreto, por lo que respecta a los grupos parlamentarios, ni el derecho parlamentario (arts. 23 y siguientes del Reglamento del Congreso de los Diputados) ni ninguna otra rama del ordenamiento, ni los estatutos internos de los grupo o de los partidos confieren personalidad jurídica a los grupos parlamentarios (STS, Sección Pleno, de 5 de marzo de 2014). En este sentido, son únicamente uniones de parlamentarios a los efectos del mejor funcionamiento de las actividades propias de las Cámaras, integradas por ideologías afines (STS de 27 de noviembre de 1985). Lo expuesto supone una evidente falta de capacidad procesal de estos grupos. Sin embargo, en numerosas ocasiones, quien ejerce las acciones judiciales son, por ejemplo, los concejales miembros de un grupo político municipal determinado, con lo que se salva la falta de capacidad procesal, pero entramos en otra discusión, que es la relativa a la capacidad procesal ad causam.

Así, tenemos que diferenciar dos acciones diferentes: la que se emprende en defensa del interés público, como acusación popular; y la que se ejerce por resultar perjudicado del ilícito cometido, como acusación particular.

Como decíamos al inicio del artículo, el art. 101 LeCrim legitima a todos los ciudadanos para ejercer la acción penal, pero establece un límite claro cuando se remite a “las prescripciones de la Ley”. Esto quiere decir que habrá que estar a la regulación del delito o falta concreto para poder determinar si se tiene o no capacidad para ser parte como acusación popular. Sobre esto, abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional excluye, con carácter general, la personación de personas jurídico públicas en el proceso penal porque el art. 101 se refiere a personas privadas. Tal y como recoge la STC núm. 129/2001, de 4 de junio, no se permite la asimilación con los órganos de poder de la comunidad política:

“es claro, en todo caso, que, dados los términos del art. 125 CE, que no puede estimarse dicha pretensión. En efecto, este precepto constitucional se refiere explícitamente a los ciudadanos, que es concepto atinente en exclusiva a personas “privadas”, sean las físicas, sean también las jurídicas…tanto por sus propios términos como por el propio contenido de la norma, que no permite la asimilación de dicho concepto de ciudadano a la condición propia de la administración pública y, más concretamente, de los órganos de poder de la comunidad política”.

Posteriormente, en la STC núm. 311/2006, de 23 de octubre, el Tribunal Constitucional, se ocupa de la personación de la Generalitat Valenciana en un caso de violencia de género. En esta sentencia, se matiza lo que recogía la STC anteriormente citada de 2001 al establecer que la doctrina establecida en esta sentencia es válida, pero no tanto por la interpretación restrictiva del término “ciudadanos” de los arts. 125 CE y 101 LeCrim sino porque en este caso concreto, la normativa sí concreta la legitimación de una persona jurídica pública en ciertos delitos de violencia contra la mujer. Es decir, hay que estar a la habilitación legislativa que permita que determinadas personas físicas o jurídicas puedan personarse en una causa seguida contra un delito determinado pues de lo contrario no procederá su admisión como parte.

Además de lo expuesto, resulta especialmente clarificador el ATS de 13 de marzo de 2007, que explica el motivo principal por el cual no se permite el ejercicio de la acción popular por parte de los miembros de grupos políticos, y es que, en definitiva, estaríamos creando una acción pública alternativa. No podemos olvidar que la defensa de la legalidad la ostenta el Ministerio Fiscal, al amparo de lo que previene el art. 124.1 de la Constitución Española.

Lo expuesto en el ATS de 13 de marzo de 2007 se puede resumir en tres argumentos:

i. No se admite la personación como acusación popular, por coherencia interna del sistema. Y ello porque, por definición, cuando se actúa como acusación popular, se defienden intereses públicos y generales y para esa defensa ya contamos con la figura del Ministerio Fiscal;

ii. No podemos olvidar al acusado, ya que si permitimos este tipo de acusación popular, los derechos del acusado se ven seriamente afectados en tanto que tiene que defenderse frente a dos entidades, el Ministerio Fiscal y el diputado o concejal perteneciente a un grupo político; y

iii. El Tribunal Supremo no admite el argumento de que el ejercicio de la acción popular está permitido al no estar expresamente prohibido. Al respecto, señala que no resulta de aplicación directa el art. 125 de la Constitución Española ya que es preciso que la Ley regule expresamente las condiciones de ejercicio de la acción conforme a la dinámica de un derecho de configuración legal, máxime cuando éste incide negativamente en el derecho de defensa.

Y es que, como señala la STS de 26 de febrero de 2013, “en los últimos tiempos se ha visto en la Doctrina, con preocupación, que las personas jurídico públicas parecen haber desarrollado una creciente vocación participativa en los procesos penales, o en puntuales procedimientos de la rama criminal en los que no tienen la condición de ofendidos ni perjudicados. Ello ha ocurrido especialmente con relación a la violencia contra la mujer y respecto a la corrupción urbanística (…)

Sin embargo, esta hipertrofia acusatoria se considera que tiene su importancia. No sólo porque puede afectar al derecho de defensa, sino porque puede convertir el proceso en aún más lento y crear una pluralidad de acusaciones públicas que, en cuanto no son ofendidas por el delito, no pueden tener en el proceso penal un interés diferente al representado por el Ministerio Fiscal.Y es que, en estos casos, la acción “pública”-que pertenece a la sociedad en general, y no a ninguna administración territorial- se ve representada por el Ministerio Fiscal, constitucionalmente regido por los principios de legalidad e imparcialidad y llamado a ejercer la acción de la Justicia, conforme al  art. 124  CE . (…) La acción popular, es una concesión a la participación del pueblo en la Justicia; no a la participación de más poderes en la Justicia.”

Cuando un Juzgado o Tribunal deniega la personación de un grupo municipal o de sus concejales, está impidiendo que la instrucción de un procedimiento se dilate por la admisión de una multitud de acusaciones populares que defienden, en teoría, iguales intereses en tanto que no son ofendidas por el delito.

Llegados a este punto, si la acción popular ofrece discusión y ha dado lugar a numerosos pronunciamientos, lo cierto es que el impedir el ejercicio de la acusación particular por parte de quien no es el perjudicado está mucho más claro.

El art. 110 LeCrim realiza una referencia genérica al perjudicado por el delito en el punto relativo a la legitimación para ser parte en la causa penal. Por su parte, el art. 776 del mismo cuerpo legal, efectúa una referencia específica tanto al ofendido como al perjudicado por el delito. En este sentido, hay que tener claro que el ofendido por el delito o sujeto pasivo es el titular del bien jurídico protegido por la norma penal bajo la cual la acción u omisión objeto del proceso se subsume. Es decir, es el titular del bien jurídico lesionado. Por su parte, el perjudicado es quien sufre alguna consecuencia dañosa por el hecho delictivo y no tiene porqué ser, necesariamente, titular del bien jurídico protegido que se ha visto vulnerado.

Pues bien, a menudo nos encontramos que en diligencias en las que se instruye la comisión de delitos contra la administración pública –donde el bien jurídico protegido es el recto y normal funcionamiento de la administración, con sujeción al sistema de valores instaurado en la Constitución Española- se personan, como acusación particular, diputados o concejales miembros de un grupo político. Al respecto, es constante y reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional que establece, para la acusación particular, que sólo la víctima del delito o el agraviado pueden personarse como acusación particular, en ejercicio de su derecho a la tutela judicial efectiva (STC núm. 21/2005, de 1 de febrero).

En este sentido traemos a colación la  STS núm. 537/2002, de 5 abril, sobre delitos de prevaricación y tráfico de influencias, porque en ella se denegó la personación como acusación particular de la concejala y portavoz del Grupo Municipal Socialista del Ayto. de Marbella por los motivos que estamos comentando. En el Fundamento de Derecho Cuarto, se señala que

“de todo delito público nace una acción particular que corresponde a los perjudicados directamente por el hecho punible (artículo 110 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal ), y una acción pública que corresponde a todos los ciudadanos españoles (artículo 101) que se encuentra refrendada en el artículo 125 de la Constitución bajo el tradicional nombre de acción popular”; no pudiendo considerarselos Concejales de un Municipio, cualquiera que sea el partido político al que pertenezcan, directamente ofendidos o perjudicados por los delitos que se hayan podido cometer por otros integrantes de la Corporación Pública en el ejercicio de sus funciones (…) Existe un incuestionable interés general de todos los ciudadanos en que los órganos de la Administración del Estado en general y de las demás Administraciones Públicas en particular, responsan a criterios de legalidad y efectividad con lo que se refuerza el estado de derecho y la confianza de los ciudadanos en las personas que por representación o por cualquier otra causa ejerciten funciones de relevancia e interés general. Se trata de un interés difuso, que no puede ser encarnado por ninguna persona en particular ni siquiera por aquellas que están integradas también en el organismo o corporación en que se han desarrollado los hechos que presumiblemente pudieran tener el carácter de delictivos. Pertenece a la comunidad en general (…)”. [El destacado es propio].

En atención a lo expuesto, entendemos que los concejales tienen que estar más a lo que establecen el ROF y la LBRL que a la Ley de Enjuiciamiento Criminal. La normativa vigente ampara el control y fiscalización de los órganos de gobierno por parte de los representantes municipales, debiendo ser ahí donde se discuta y no trasladar esas funciones a los Juzgados y Tribunales. Es en las cámaras de representación donde hay que ejercer las funciones que la ley otorga a los representantes electos y no pretender obtener de los jueces lo que no se consigue con el funcionamiento normal de los órganos políticos porque, como indica el Tribunal Supremo en su reciente sentencia de 3 de marzo de 2014, no se pueden convertir los juzgados en foros de discusión política.

El abuso al que estamos asistiendo, de trasladar a los tribunales el debate político, no son más que intentos de obtener inhabilitaciones para el ejercicio de cargo público, cuando no la mera imputación para estigmatizar a los adversarios. Este preocupante proceso para el normal funcionamiento de las instituciones, está siendo limitado, como vemos, por parte de las más altas instancias jurisdiccionales con el fin de que no se desnaturalice la discusión política. Asimismo, también por parte de instancias gubernamentales, este aspecto está siendo objeto de reforma, tal y como se desprende de los borradores de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La nueva doctrina del Supremo sobre los contratos de colaboración social en las Administraciones Públicas

La reciente Sentencia del Supremo, de 22 de enero, dictada en unificación de doctrina (Recurso nº 3090/2012), se pronuncia sobre los requisitos que han de cumplir los cada vez más abundantes contratos de colaboración social cuando el empleador es una Administración Pública.

El tema es trascendente, debido a la proliferación de este tipo de contrataciones a causa tanto del elevado nivel de desempleo, como de las restricciones en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado vienen estableciendo, no sólo para la incorporación de nuevo personal con plaza en propiedad, sino para los nombramientos interinos o contratación de personal laboral temporal.

En el caso enjuiciado por el Supremo, se analiza el supuesto de una trabajadora contratada como auxiliar administrativo por la Consejería de Empleo, Industria y Comercio de  Canarias.

Según los hechos probados de la Sentencia, la trabajadora empezó a prestar servicios en régimen de adscripción a trabajos en colaboración social, para la realización de tareas de auxiliar administrativo en 2008, encadenando sucesivas prórrogas hasta 31 de mayo de 2011.

También figura como hecho probado que, al amparo del citado contrato de colaboración social, la trabajadora realizaba las siguientes funciones: registro de salidas; archivo; control de partes de baja, confirmación y altas de la incapacidad temporal; pasar por el sistema RED de la Seguridad Social informes de datos de los partes de incapacidad temporal; control de los partes de accidentes; control de todos los contratos de adscripción social Las Palmas y Tenerife; colaborar en las nóminas de colaboración social; sustituciones de las secretarias de altos cargos por vacaciones; devolución de tasas.

Al finalizar la prestación de servicios, la trabajadora formuló demanda por despido frente a la Consejería autonómica y el Servicio Público de Empleo; dictándose Sentencia por el Juzgado de lo social en sentido desestimatorio de la demanda, quedando absueltas las entidades demandadas de todas las pretensiones deducidas frente  a las mismas.

Sin embargo, la trabajadora recurrió la Sentencia y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias estimó su recurso de suplicación, revocando la de instancia, declarando improcedente el despido de la actora y condenando a la Consejería demandada a optar entre la readmisión o la indemnización 11.060 €, más el importe de los salarios de tramitación.

Llegados a este punto, el Gobierno de Canarias plantea recurso de casación para unificación de doctrina aduciendo como Sentencia de contraste otra previa del propio Tribunal Supremo; concretamente la dictada por la Sala de lo Social de 11 de diciembre de 2008 (R-69/08). En esta última resolución judicial, en un caso prácticamente idéntico -utilización por un Ayuntamiento del contrato de colaboración social, con varias prórrogas, para que el trabajador lleve a cabo trabajos ordinarios y permanentes de auxiliar administrativo- la Sala había llegado a solución distinta, al considerar que se cumple el requisito de la temporalidad, ya que el contrato se celebra con un desempleado por el tiempo máximo que dure la prestación por desempleo, y se cumple también el requisito de la utilidad social; por todo lo cual la extinción del contrato por finalización de los trabajos contratados es válida.

Pues bien, en el Fundamento Jurídico SEGUNDO de la Sentencia del Supremo objeto de esta entrada, queda perfectamente centrada la cuestión que aborda la Sala Cuarta al hilo del recurso de casación planteado:

“La cuestión que se suscita es si una Administración Pública puede lícitamente utilizar la figura del denominado “contrato temporal de colaboración social”, regulado en los  arts. 38   y  39   del  Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio  ( RCL 1982, 1744 ) , que estableció diversas medidas de fomento del empleo, y en el art. 213.3 de la Ley General de Seguridad Social ( LGSS  ( RCL 1994, 1825 ) , para contratar trabajadores que van a desarrollar tareas normales y permanentes de la Administración contratante.”

Planteados los términos del recurso, empieza la Sentencia con una declaración general en la que, de forma desafortunada, se pone en relación la realización de tareas de utilidad social y en beneficio de la comunidad, con los fines institucionales de la Administración y el servicio por la misma de los intereses generales. Como vemos, antes de corregir su doctrina anterior, la Sala debe dedicar una parrafada a intentar justificar que lo que dijo anteriormente presentaba una exigible razonabilidad:

(…) es razonable entender que todo trabajo realizado para una Administración Pública que se corresponda con los fines institucionales de ésta es, en principio, un trabajo de utilidad social y que redunda en beneficio de la comunidad, habida cuenta de que, por imperativo constitucional, “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales” (  art. 103.1   CE  ( RCL 1978, 2836 )

Queda salvado así por la Sala, aunque de forma poco rigurosa, el requisito de la utilidad social en la contratación.

Seguidamente se aborda el segundo de los requisitos legales de este tipo de contratos, esto es, la temporalidad; introduciéndose ahora una importante corrección respecto de la doctrina anterior:

  • En un primer momento, el Supremo consideraba que sí se daba el requisito de la temporalidad en estos casos, pues la duración máxima del trabajo será la que le falte al trabajador por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que se le hubiere reconocido. De forma que, como estos contratos nunca son ilimitados en el tiempo, se cumplía la exigencia de la temporalidad.
  •  Con la nueva doctrina que fija la Sentencia que comentamos, lo que dice la Sala es que la exigencia de temporalidad va referida al trabajo que se va a desempeñar, y actúa con independencia de que se haya establecido una duración máxima del contrato en función de la propia limitación de la prestación de desempleo.

 De esta forma, la rectificación es necesaria porque la temporalidad que define en términos legales el tipo contractual no está en función de la duración máxima del vínculo, que se relaciona con la de la prestación de desempleo, sino que debe predicarse del trabajo objeto del contrato.

A la vista de esta nueva doctrina unificada, nos encontramos con que numerosos contratos de colaboración social realizados por Administraciones Públicas –de conformidad incluso con los criterios que había fijado el propio Tribunal Supremo-, carecen de causa válida de temporalildad, al tener por objeto la realización de actividades normales y permanentes de la Administración; y la consecuencia de todo ello es que su extinción puede dar lugar, como en el caso examinado, a la declaración de improcedencia del despido con obligación de abono de la correspondiente indemnización.

En cualquier caso, resulta oportuno tener en cuenta la doctrina indicada de cara a los nuevos contratos de colaboración social que pretendan formalizarse por los Ayuntamientos, evitando vincular estos contratos a lo que constituyen actividades normales y permanentes de la Administración.

La estrategia de “residuo cero”

La Alianza Internacional del Residuo Cero (ZWIA-Zero Waste International Alliance) se creó en 2002 para promover alternativas positivas a la opción de vertederos y la incineración de residuos y para sensibilizar a la comunidad de los beneficios sociales, económicos y ambientales que se pueden obtener cuando se consideran los residuos como una base de recursos para fomentar el empleo y crear nuevas oportunidades de negocio.

Ciudades de los cinco continentes están afiliadas a esta iniciativa. En España 17 municipios de Guipúzcoa han adoptado la estrategia de Residuo Cero.

Para la consecución de este objetivo es necesario un alto grado de concienciación ciudadana, un sistema de recogida “puerta a puerta” y un eficiente sistema de valorización en el tratamiento de los residuos.

Hay que aclarar que la denominación de `Residuo Cero´ no es del todo correcta, puesto que siempre tendremos, aunque sea reducido, un porcentaje de rechazos sea cual sea el sistema de tratamiento y valorización elegido. Lo correcto sería llamar a esta iniciativa `Rechazo Cero´ puesto que la actividad humana siempre será generadora de residuos.

Aparte de este tipo de iniciativas voluntarias existe normativa europea, estatal, autonómica y local que marcan objetivos de obligado cumplimiento, objetivos que, como en muchos otras materias, España está lejos de conseguir.

El mayor problema a la hora de conseguir los objetivos marcados por la Directiva 2008/98/CE del parlamento Europeo y del Consejo sobre Residuos (DIRECTIVA MARCO DE RESIDUOS) y los establecidos por la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, es la falta de trazabilidad en el control del ciclo de los residuos, desde su generación hasta su eliminación.

Al contrario que otros servicios públicos donde este control está perfectamente determinado  mediante la instalación de contadores o el pago anticipado a la recepción del servicio (billetes de transporte), en el caso de los residuos se está aún lejos de conseguir la aplicación del principio establecido en la normativa antes citada; “el que contamina paga”.

Las administraciones con competencias en materia de residuos diferencian dos etapas en el ciclo de gestión de los residuos urbanos tanto en la modalidad de gestión directa como indirecta, en primer lugar la recogida y el transporte y en segundo el tratamiento y la eliminación.

La recogida y el transporte de los residuos urbanos es una cuestión logística de traslado desde el lugar de presentación de los residuos (contenedores) hasta las plantas de tratamiento y eliminación (pasando por plantas de transferencia cuando la distancia es grande). Dentro de los diferentes sistemas de recogida existentes, los que permiten aplicar el principio de pago por cantidad generada son el sistema de recogida neumática y el “puerta a puerta”, que están funcionando con un alto grado de eficacia en determinadas zonas del norte de España y en algunos países europeos. Además de permitir cobrar al ciudadano por los residuos realmente generados, este sistema contribuye a que se consiga una mayor y mejor separación en origen de los residuos, logrando en su conjunto el alcance de los objetivos marcados por la normativa vigente.

El tratamiento y eliminación de los residuos urbanos está sufriendo un cambio de paradigma acorde a los avances tecnológicos que lentamente se van implantando. Frente al sistema tradicional mediante tratamientos mecánico-biológicos con rechazos a enterrar por encima del 50% de lo que entra en planta, se potencia cada vez más la valorización energética de esta fracción hasta la pretensión de “rechazo cero”, o lo que es lo mismo eliminar los vasos de vertido en las plantas de tratamiento y eliminación (vertedero cero).

Diferentes tecnologías están abordando la valorización energética de los rechazos de las plantas de tratamiento, entre ellas podemos citar:

Fabricación de combustibles alternativos:

Hay que diferenciar entre CDR (combustible derivado de residuos) y CSR (combustible sólido recuperado) dependiendo de la tipología del residuo, mezcla de peligrosos y no peligrosos para el primero y residuos no peligrosos para el segundo. Por esta razón el CSR es de mayor calidad que el CDR.

Ambas tecnologías aprovechan parte de la “fracción resto” o los “rechazos” de las plantas mecánico-biológicas para obtener un combustible principalmente destinado a plantas de co-incineración y cementeras.

Se puede conseguir una reducción del rechazo destinado a vertedero del 30%. No obstante, sometiendo estos rechazos a un tratamiento adecuado previo al proceso de fabricación del CSR o CDR, se obtienen unos rendimientos más elevados. La tendencia más extendida consiste en el biosecado, con el que obtendrá un producto con un poder calorífico superior y unas condiciones más homogéneas, de manera que la instalación de CSR o CDR no se vea alterada ante las variaciones estacionales que se producen en los RSU.

Fabricación de biocarburantes a partir de la fracción orgánica de los RSU:

Se entiende por biocarburante aquel combustible líquido o gaseoso utilizado para el transporte y producido a partir de biomasa. Según la Directiva 2009/28/CE se incluyen:

  • Biodiesel: Biocarburante obtenido a partir de plantas oleaginosas (primera generación) y subproductos de la actividad agrícola, restos de podas y fracción orgánica de RSU (segunda generación). Se consigue mediante la transformación  de los aceites vegetales en carburantes por distintos procedimientos, siendo el más habitual la transesterificación.
  • Bioetanol: Se produce usando encimas que hidrolizan la celulosa y la hemicelulosa para su conversión en azúcares que se fermentan y concentran. Para producir una cantidad adecuada de azúcar fermentable a partir de la fracción orgánica de los RSU es necesario un tratamiento previo que homogenice la materia orgánica produciendo una fibra granular limpia.
  • Ecodiesel: Se denomina ecodiesel ya que aprovecha derivados del petróleo contenidos en los RSU además de la fracción orgánica. El proceso tecnológico consiste en un “cracking termomecánico”.

Incineración con recuperación de energía:

También conocida como `Combustión Controlada para Residuos´, se trata de un proceso de oxidación completa de los elementos combustibles de los residuos, principalmente carbono e hidrógeno.

Se lleva a cabo la combustión con generación de vapor en un horno-caldera y la posterior expansión de éste en una turbina convencional acoplada a un generador eléctrico para producir electricidad. De este modo, se reducen un 75% en peso los residuos. El 25% restante se somete a un tratamiento adecuado y puede ser empleado, por ejemplo, en obras públicas.

Biometanización:

Consiste en la producción de un biogás combustible en digestores de fermentación anaerobia que, tras ser depurado, se almacena en un gasómetro para alimentar motores de generación eléctrica. La materia orgánica digestada se estabiliza mediante compostaje (fermentación aerobia).

Desgasificación de vertederos:

Proceso abocado a desaparecer por las previsiones de reducción de residuos biodegradables que se pueden depositar en vertedero según el RD 1481/2001. De cumplirse los objetivos, no habrá suficiente materia orgánica en los vertederos como para permitir el aprovechamiento energético del metano que se pudiese generar.

Para vertederos antiguos la desgasificación es muy conveniente debido al suficiente poder calorífico del gas metano que permite su aprovechamiento energético. Además contribuye a eliminar un gas con una repercusión contaminante muy superior al CO2.

El proceso de desgasificación del vertedero simplemente consiste en depurar el gas para eliminar las impurezas que pudieran ocasionar daños en los equipos de valorización, y seguidamente inyectar el gas en motores de combustión interna acoplados a los alternadores que generan la energía eléctrica. También existe la posibilidad de, una vez ajustadas las características del gas, inyectarlo directamente a las redes de distribución de gas o su utilización como combustible gaseoso, por ejemplo, en flotas municipales de camiones y autobuses.

Gasificación y vitrificación de residuos por plasma:

Gasificación y Vitrificación son dos procesos termodinámicos mediante los cuales, toda la sustancia sólida o líquida a la que, en una atmósfera reductora, se le aporta una cantidad de energía suficiente como para romper los enlaces moleculares, se transforma o bien en un gas de síntesis orgánico de bajo P.C. o bien en una lava fundida que al enfriarse se transforma en un producto vítreo inerte. Los residuos inorgánicos se vitrifican a partir de la lava producida por el plasma. Los residuos orgánicos son reducidos completamente a gas y cristal vitrificado (Slag), que tiene mejores prestaciones que el vidrio reciclado.

Pirólisis:

Consiste en someter a los residuos a temperaturas en torno a los 800-1.100°C para producir una reacción de combustión con déficit de aire. El producto resultante de la reacción es un gas (syngás) compuesto por metano, hidrógeno, monóxido de carbono, nitrógeno, líquidos y un residuo inerte.

Se obtiene energía eléctrica a partir del syngás mientras que los residuos inertes se envían a vertedero o incineración. Los líquidos deben ser tratados en plantas especiales.

Termólisis:

El residuo se somete a temperaturas cercanas a los 400°C en un reactor en ausencia de oxígeno, se produce una destilación de los residuos en la que se genera un gas combustible y un producto carbonado (coque), que puede utilizarse como carbón activo o valorizarse energéticamente como combustible, por ejemplo, en hornos de plantas cementeras.

Es cuestión de tiempo que estas tecnologías se vayan implantando en el territorio como método de abaratar el coste de la gestión de los residuos que todos generamos.